CAP ou pas CAP ?

Si les Commission administratives paritaires (CAP) sont préservées, la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique est venue réduire considérablement leurs champs d’intervention.

Un décret n°2019-1265 du 29 novembre 2019 a précisé l’évolution de leurs attributions et leurs lignes directrices de gestion.

L’existence des Commissions administratives paritaires n’aurait pas pu être remise en cause par la loi de transformation de la fonction publique puisque ces CAP représentent des « garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires » selon l’interprétation du Conseil d’Etat de l’article 34 de la Constitution (CE, 24 mars 2004, n°238157).

Cependant, leurs compétences d’attributions ont notablement diminué. On peut donc légitimement se demander si la réforme et son décret d’application ne sont pas venus vider la CAP de sa substance.

Pour rappel, avant la réforme, les CAP étaient obligatoirement saisies pour avis préalablement à l’édiction d’actes ayant un impact sur la gestion prévisionnelle des effectifs du corps ou cadre d’emplois de l’agent ainsi que sur les décisions affectant la carrière de chaque agent.

Même si cet avis était purement consultatif, les CAP représentaient une garantie de recours effectif contre l’arbitraire pour les fonctionnaires.

La loi du 6 aout 2019 a réduit l’étendue des pouvoirs des CAP, ainsi elles ne seront plus compétentes à partir du 1er janvier 2020 en matière de mutation et de mobilité et dès le 1er janvier 2021 en matière d’avancement et de promotion.

Pour compenser cette réduction de compétence, la loi a uniquement prévue que les fonctionnaires pourront choisir un représentant désigné par l’organisation syndicale représentative de leur choix pour les assister dans l’exercice des recours administratifs contre les décisions individuelles défavorables relatives à l’avancement, aux promotions ainsi qu’aux mutations.

Ce changement est fondamental puisqu’on passe d’une représentation de l’agent exercée par le biais d’une instance à une représentation personnelle et nominative.

L’objectif recherché par la réforme est de concentrer les missions du CAP sur les aspects les plus importants de la carrière des agents.

Ces modifications s’articulent avec la création par la loi, des comités sociaux. Ces derniers formuleront un avis sur les lignes directrices de gestions prévues par la loi.

Le décret du 29 novembre 2019 explicite les missions du CAP ainsi que ces lignes directrices.

Ainsi, s’agissant de la fonction publique hospitalière, les commissions paritaires ont compétence sur les décisions de refus de titularisation et des licenciements notamment en cas d’insuffisance professionnelle ou de faute disciplinaire.

Elles pourront également connaître des questions d’ordre individuel relatives au licenciement du fonctionnaire mis à disponibilité après trois refus de postes proposés et au licenciement pour insuffisance professionnelle.

Cependant, concernant les autres compétences que la commission avait avant la réforme, le décret prévoit seulement une saisine de cette dernière, à la demande du fonctionnaire intéressé.

S’agissant des lignes directrices explicitées par le décret, elles ont été pensées afin de compenser partiellement la réduction du champ d’intervention des CAP.

Le décret précise que les modalités d’élaboration et le contenu des lignes directrices doivent être élaborés par chaque établissement public. Ainsi, dans la fonction publique, hospitalière ces lignes directrices doivent émaner du chef d’établissement et être établies pour une durée ne pouvant excéder cinq ans.

Ces lignes directrices doivent également prévoir, pour ce qui concerne la promotion des orientations, des critères généraux à prendre en considération et des mesures « favorisant l’évolution professionnelle des agents et leur accès à des responsabilités supérieures ».

Enfin, le décret exprime la nécessité d’inclure une stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines qui « définit les enjeux et objectifs » de la politique de l’administration.

La réforme et son décret sont donc venus amoindrir le droit statutaire mais ce degré d’affaiblissement dépendra également des lignes directrices de gestion prévues par les chefs d’établissement des établissements hospitaliers.

Mais alors CAP ou pas CAP ?

Ce qui est certain c’est que les CAP perdent leur dimension collective pour n’offrir qu’une voie de recours précontentieuse.

Ainsi, rien ne garantit que l’autorité administrative qui statuera sur des mutations, avances ou promotions, le fera avec équité en se fondant sur les lignes directrices de gestion.

Un contrôle a posteriori est bien prévu annuellement par le bais du bilan de mise en œuvre des lignes directrices de gestion présentées au comité social, mais ce contrôle ne s’avérera que peu efficient car il interviendra postérieurement aux décisions individuelles prononcées. Si l’existence de la CAP ne peut être discutée, cette dernière n’a désormais plus le rôle premier qui lui était attribué ; être un lieu d’échanges garantissant l’égalité entre les fonctionnaires.