Seize ans après l’adoption de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009, dite « Hôpital, patients, santé et territoires », la nature juridique des établissements publics de santé demeurait entourée d’une incertitude doctrinale persistante
Si la réforme de 2009 avait incontestablement renforcé leur rattachement à l’État, elle n’avait pas pour autant expressément tranché la question de leur appartenance à la catégorie des établissements publics de l’État.
Par un arrêt remarqué du 4 décembre 2025 (n° 23-10.525), la Cour de cassation aurait-elle décidé de lever toute hésitation en consacrant, dans des termes particulièrement explicites, cette qualification.
L’affaire soumise à la Haute juridiction trouvait son origine dans un raisonnement contentieux audacieux développé par le centre hospitalier de l’agglomération montargoise. Se prévalant de la rédaction issue de la loi HPST de l’article L. 6141-1 du Code de la santé publique, aux termes duquel les établissements publics de santé sont des personnes morales de droit public « soumises au contrôle de l’État », l’établissement soutenait qu’il devait désormais être regardé comme un établissement public de l’État au sens de l’article article L. 413-14 du Code de la sécurité sociale. Il en déduisait qu’il pouvait prétendre au bénéfice du régime d’auto-assurance en matière d’accidents du travail et de maladies professionnelles applicable à certains établissements publics de l’État employant un effectif important d’agents contractuels.
Ce raisonnement invitait indirectement la Cour de cassation à se prononcer sur une question jamais vraiment tranchée de manière frontale, ni par le juge judiciaire ni par le juge administratif.
Il est vrai que ni les textes ni la jurisprudence n’offraient jusqu’alors de définition positive de la notion d’établissement public de l’État. La doctrine administrative, notamment à la lumière de l’étude du Conseil d’État du 15 octobre 2009 consacrée aux établissements publics, se réfère classiquement au critère du rattachement à une personne publique, en distinguant les établissements publics de l’État de ceux relevant des collectivités territoriales. Pour autant, cette grille de lecture n’avait jamais été explicitement appliquée aux établissements publics de santé par le juge, même si certaines décisions du Conseil d’État avaient pu suggérer leur proximité avec les établissements publics étatiques (v. notamment Conseil d’État, 1er octobre 2018, n° 404677).
Dans son arrêt du 4 décembre 2025, la Cour de cassation écarte, sur le fond, la prétention du centre hospitalier. Elle rappelle avec rigueur que les agents contractuels des établissements publics de santé relèvent d’un régime juridique spécifique, issu en particulier de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et du décret n° 91-155 du 6 février 1991, lequel impose une affiliation obligatoire aux caisses primaires d’assurance maladie pour la couverture des risques professionnels. En l’absence de disposition expresse, la loi HPST ne saurait être interprétée comme ayant entendu remettre en cause ce régime dérogatoire. La solution de rejet s’imposait donc.
L’apport essentiel de la décision réside toutefois dans un motif dont la portée excède largement le litige. Dans une formulation dépourvue d’ambiguïté, la Cour affirme que le centre hospitalier en cause constitue « un établissement public de l’État ». Par cette qualification explicite, la Haute juridiction met un terme à une incertitude ancienne et consacre, pour la première fois de manière
aussi nette, l’appartenance des établissements publics de santé à la catégorie des établissements publics de l’État.
Cette clarification n’est pas sans nuance. L’arrêt révèle en creux la nature profondément hybride du statut des établissements publics de santé. Si leur rattachement institutionnel à l’État est désormais consacré, ils demeurent soumis, dans l’exercice de leurs missions et notamment dans la gestion de leurs personnels, à des régimes juridiques spécifiques qui les distinguent sensiblement des autres établissements publics de l’État. La reconnaissance de leur nature étatique n’emporte donc pas, par elle-même, l’application automatique de l’ensemble des règles applicables à ces derniers.
Dès lors, la décision ne dissipe qu’imparfaitement l’ambiguïté initiale. Elle consacre une appartenance institutionnelle sans en tirer toutes les conséquences normatives, laissant subsister une forme de dissociation entre la qualification juridique et le régime applicable. L’arrêt met ainsi en lumière la singularité persistante des établissements publics de santé.
Il n’est donc pas certain que la Cour de cassation ait définitivement clos le débat …
